永秀随笔 | 我国地方融资平台典型转型路径研究

地方融资平台最早起源于20世纪80年代的“贷款修路、收费还贷”模式，真正开始于1994年“分税制”改革。2008年，受国家政策鼓励呈井喷式发展。2010年，因地方政府债务凸显，成为国家风险防范和重点治理的对象。2014年至今，国家陆续出台一系列政策，要求地方融资平台转型。客观而言，地方融资平台是我国一种金融手段创新，尽管它的存在带来了一系列问题与风险，但它创造性地解决了我国城市建设资金不足的问题，在我国城镇化建设方面发挥了不可替代的作用。新经济下，如何找准定位、成功转型已经成为地方政府与地方融资平台普遍关心的问题。本文选取了国内已成功转型，并具有代表性的地方融资平台进行了深入研究，在不考虑壳公司的情况下，有四种不同转型路径可供参考：
第一，以上海城投为例，转型为城市建设运营综合服务商。上海城投（集团）有限公司（简称“上海城投”）成立于1992年，前身为“上海市城市建设投资开发总公司”。上海城投是全国第一家专业从事城市基础设施投资建设的投融资平台，主要为上海筹集建设项目资金。2003年，上海城投以“中环线”项目为突破，开始向政府投资主体、重大项目建设主体和城市运营主体角色转变。上海市政府陆续将众多优质经营性资产划至上海城投，包括1家上市公司“原水股份”，上海城投基本形成了水务、环境和房地产三大板块。为持续经营，上海城投将上市公司定位为集团主要经营性资产经营平台，陆续将环境板块、房地产板块的优质资产注入上市平台，将水务板块置换出。2014年11月，上海城投进行公司制改革，更名为“上海城投（集团）有限公司”，由上海市国有资产监督管理委员会出资。转型后的上海城投专注于战略决策、资源配置和风险管控，子公司负责具体专业领域营运。以“经营性资产反哺公用事业”的思路，上海城投对资产进行了分类：对路桥等纯公益资产保证进度与质量；如水务等有盈利但“入不敷出”的准公益资产，重点提高效率、降低成本；对房地产等经营类资产进行市场化运作，关注利润。上海城投坚持公益性资产、准公益性资产集中在总公司，经营性资产进入上市子公司的原则，上海环境集团于2017年3月在A股上市，上海城投旗下的2家上市公司：城投控股专注于房地产和投资业务，上海环境负责污水处理、固废处理等环境业务。2018年，上海城投开始规范管理，借助多元化的业务和成功的资本运作，营业收入与资产规模不断上升，资产负债率稳步下降。至今，上海城投已成功从单一地方融资平台成功转型为大型集团式城市综合服务提供商。
第二，以银川通联资本为例，转型为国有资本运营公司。银川市政府探索用“国资委——国有资本运营公司——国有企业”的新模式转型地方融资平台。2014年12月，银川市国资委基于“银川市城市建设投资控股有限公司”，全资设立“银川通联资本投资运营有限公司”（简称“银川通联资本”）作为国有资本运营公司。其中，银川市国资委负责国有资本整体布局，对通联资本的高管、制定章程、审批重大事项、收取与支出国有资产收益等事项有最终决定权；银川通联资本作为国有资产直接出资人，负责国有资产投资经营、存量资产流动重组，以股东身份通过资本运作配置国有资产；各国有企业负责具体经营管理。改革之初，银川市政府对国有资产进行了重组，将13家传统企业、原属事业单位的资产集中划给国资委管理，随后逐步清理、分类划入银川通联资本，通联资本将其整合为投资融资、城市基础建设、公共交通运营、集中供水、书刊销售、燃气供应和文化旅游七大类。通联资本将自身定位为金融类国有企业，通过股权投资、创业投资、资本运营、项目合作、兼并重组、城市公用事业和建设项目管理及授权范围内的资产经营管理，实现多元化混合发展。银川通联资本对下属国有企业进行明确定位：一级企业负责引导、整合银川主要产业和重大项目，面向国内国际资本市场直接融资，通过股权投资新兴产业，助力产业升级；二级企业实行市场化经营，负责行业内重大项目融合，结合自身情况开展国内资本市场、银行融资与区域性投资；三级企业以混合所有制的方式做专做精。发展至今，通联资本已成功发行了中期票据、项目收益债、私募债、永续定向私募债、短期融券、阿拉伯金融债券、欧元债券等，拥有城市运营产业、资本运营、资产经营管理、文化旅游、房地产业5大板块业务，还参与智慧城市建设，投资各类产业和企业，用融资所得撬动了近3倍的投资。
第三，以江西水利为例，转型为专业化产业经营实体。江西省水利投资集团有限公司（简称“江西水投”） 2008年3月成立，定位为江西省水利工程融资载体、投资主体和经营实体，由江西省水利厅、省国资委、省发改委和省财政厅四部门发起，省水利厅和省国资委共管。江西水投聚焦产业进行转型，围绕“水”，最大限度盘活现有存量资产，挖掘相关上下游资源。具体做法：一是做好城乡供水板块。江西水投探索引进原水净化技术实施城乡一体化供水，在不增加水费的情况下确保城乡用水，并开展污水处理、市政建设等业务。二是基于城乡供水发展生态资源板块。江西水投借助发挥农村抄水表人员多、网络广的优势，发展特色农产品电子商务，在线上销售江西特色农产品；围绕水库建设“渔文化产业园”，开展鱼苗繁殖、鱼产品加工、生态渔业旅游；利用水库周边山地的油茶资源，发展油茶产业；利用水库水面，建设漂浮式光伏发电站开展水面光伏发电；利用水库生态资源建设旅游度假区，开展休闲旅游；延伸发展康养与生态旅游，在南昌县蒋巷镇建立了全省最大、设施最好、服务最专业的水投农业孵化园。至此，江西水投共拥有12家县市级水库资产管理公司、3座大型水库、46座中型水库资源，拥有养殖面积60万亩。三是深化“水环境+”战略发展生态环境板块。江西水投继续聚焦水生态环境治理领域，参与水系生态治理PPP项目，拓展城乡污水处理、城乡环卫一体化、农业废弃物资源化利用、土壤修复、环境监测等业务。四是基于水资源与水上光伏发展能源板块。以光伏、水电、风电三大产业板块为主导，兴建能源工程项目。五是随着工程项目的增多，发展工程建设板块。江西水投以水利工程为切入点，提供从规划、设计、投资、建设、运营、维护等的全过程服务，已拥有水利水电工程施工总承包壹级资质、市政公用工程施工总承包贰级资质，建洪监理房屋建筑资质，水泰检测公司水利工程检测乙级量测资质及七大类别CMA检测能力认证资格等。六是打造信息技术平台、文化教育科技、资本公司支持各板块发展。其中，信息技术平台主要围绕水利进行科技创新，已成功通过国家高新技术企业认证、ITSS云服务能力评估符合性证书、CMMI-3软件能力成熟度的认证，完成ISO 9001、ISO 27001、ISO20000、ISO 18001、ISO 14001等十余项资质认证，取得了基于无人机的水利工程区域动态监测系统V1.0、基于物联网的水文检测系统V1.0等数十项软件著作权；文化教育平台围绕“水”提供教育培训、管理咨询和文化建设服务；资本管理公司负责资本运作与投融资，已取得私募基金管理人资格，进行多个回报可观的项目投资。目前，江西水投已形成一条完整的“水”产业链，拥有水务、生态资源、生态环境、能源、项目建设、文化教育科技、资本公司、信息技术8家全资二级子公司，40余家三级子公司，未来江西水投还将继续围绕水资源、开发水资源、拓展水产业、提升水价值。
第四，以张江集团为例，转型为园区综合服务商。上海张江（集团）有限公司（简称“张江集团”）于1992年7月，与张江高科技园区同日挂牌，前身为上海市张江高科技园区开发公司，主要负责张江高科技园区的土地开发、基础建设及运营管理，受上海市浦东新区国有资产管理委员会控制。1996年4月，上海张江高科技园区开发股份有限公司（简称“张江高科”）正式上市，主要解决园区开发资金不足的问题。2002年以前，张江高科技园区开发公司负责园区早期开发与建设，张江高科作为融资渠道。2002年政企分开，张江园区管理委员会成立，政企分离，张江高科技园区开发公司更名为“上海张江（集团）有限公司”。为保证张江集团持续发展，张江集团开始由单一的园区建设、开发运营主体向集园区开发运营、科技产业投资、创新集成服务综合提供商转变。园区开发运营方面，张江集团在园区土地批租、房地产开发的基础上，开展物业管理、人力资源服务、广告传媒、酒店经营、金融服务等多元化业务。科技产业投资方面，张江集团利用园区高科技企业聚集的优势，重点对有新经济、新业态、新模式的公司和有前景的创业公司、科技公司进行股权投资。创新集成服务方面，张江不断强化投资服务、融资服务、产业服务与创新创业服务功能，为园区企业提供高价值的增值服务。发展至今，“房地产销售+物业租金+产业服务+股权投资”的模式和不断升级的园区运营服务理念，已经使张江集团已经转型为国内领先的园区综合服务提供商。
综上所述，原为城建融资、提供公共服务而设立的平台，建议整合城市资源，向品牌城市建设运营商转型；或向国有资本运营公司转型，以股东身份从事国有资本经营管理和运作，通过资本运作配置国有资产，并不直接管理国有资产。原专注于特定行业的平台，建议向专一领域深入发展，开拓专一领域的市场化业务，做大经营性资产、做强产业深度。原依托某一开发区、园区、新区而设立的平台，建议立足于该区域提供全产业链服务；或利用园区产业聚集的优势，向新兴产业投资孵化器方向发展。
文字：永秀咨询 刘洁
编辑：永秀文传 秦逍
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